Europäische Brief N° 74 | Juni 2021

Mit dem Beginn der Konferenz über die Zukunft Europas (2021) wird die Veröffentlichung des Europäischen Briefes wieder aufgenommen. Von nun an wird der Europäische Brief nicht mehr gedruckt, sondern online veröffentlicht.
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Heinrich
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Europäische Brief N° 74 | Juni 2021

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Europäische Brief
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Der Europäische Brief wird in 5 Sprachen unter der Schirmherrschaft der Europäischen Stiftung Luciano Bolis veröffentlicht und ist eine Initiative zur Unterstützung der Kampagne Unser Föderales Europa: souverän und demokratisch der Union der Europäischen Föderalisten

Europäische Brief N° 74 | Juni 2021

Die Dringlichkeit, die Verträge zu ändern und das Problem der Einstimmigkeit zu überwinden – politische und rechtliche Fragen

Die Konferenz zur Zukunft Europas bietet die einmalige Chance, der Union die erforderlichen Instrumente an die Hand zu geben, um die Interessen ihrer Bürgerinnen und Bürger zu wahren und die zahlreichen globalen Herausforderungen anzugehen, die ihre Mitgliedstaaten nicht mehr bewältigen können. Einige dafür unverzichtbare Elemente, insbesondere die Schaffung einer Fiskalkapazität der Union und die Überwindung der obligatorischen Einstimmigkeit in der Außenpolitik, können nicht im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit oder mit Brückenklauseln erreicht werden. Sie machen vielmehr die Überwindung des derzeitigen Rechtsrahmens erforderlich. Unausweichlich erscheint daher die Überarbeitung der europäischen Verträge, was zumindest für einige Mitgliedstaaten seit 15 Jahren nahezu tabu ist, obwohl bereits zahlreiche Krisen die Unzulänglichkeit und die Schwachpunkte der bestehenden Rechtsordnung zu Tage gebracht haben.

Die Ursache des Problems ist politischer Natur, denn sie ist verbunden mit den unterschiedlichen Visionen und Erwartungen der Mitgliedstaaten seit Beginn der Währungsunion und den Veränderungen infolge des Zerfalls der Sowjetunion und der Erweiterung der EU um mittel- und osteuropäische Länder. Einige Regierungen verharren in der Auffassung, dass sich die Europäische Union darauf beschränken sollte, eine Reihe von Dienstleistungen für die Nationalstaaten zu erbringen, insbesondere den Binnenmarkt und die einheitliche Währung. In anderen Ländern hingegen bricht sich die Erkenntnis Bahn, dass die Unvollständigkeit des europäischen Integrationsprojekts nicht mehr tragbar ist und langfristig die politische Stabilität und das wirtschaftliche Wohlergehen der Union bedroht.

Das politische Problem wird dadurch verschärft, dass eine Änderung des Primärrechts der EU und insbesondere neue und substanzielle Kompetenzübertragungen auf die Union aufgrund des Revisionsverfahrens nach Artikel 48 EUV besonders komplex sind. Dieses Verfahren sieht vor, dass die Regierung jedes Mitgliedstaats, das Europäische Parlament oder die Kommission Entwürfe zur Änderung der Verträge vorlegen können. Nach der möglichen Einberufung eines Konvents (bestehend aus Vertretern der Regierungen, der nationalen Parlamente, der Kommission und des Europäischen Parlaments), wird der Konvent eine diesbezügliche Empfehlung annehmen. Schließlich entscheidet eine Konferenz der Regierungsvertreter einstimmig über den endgültigen Wortlaut der Reform der Verträge. Dieser muss durch alle Mitgliedstaaten entweder durch Abstimmung in den nationalen Parlamenten oder durch bestätigende Referenden ratifiziert werden. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sowohl die europäische Phase der Überarbeitung der Verträge (der Aushandlung) als auch die einzelstaatliche Phase (der Ratifizierung) Einstimmigkeit unter allen Mitgliedstaaten erfordern, wodurch jedem Mitgliedstaat ein Vetorecht eingeräumt wird.

Betrachtet man die Erfahrungen anderer internationaler Organisationen (und die Europäische Union gehört noch zu dieser Kategorie), so ist es interessant festzustellen, dass die Einstimmigkeitsregel für die Änderung ihrer Arbeitsweise tatsächlich sehr selten ist. Die Verträge zur Gründung der Vereinten Nationen, der Welthandelsorganisation, der Weltgesundheitsorganisation und des Europarates schreiben vor, dass für eine Änderung lediglich eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten erforderlich ist. Und was die Erfahrungen föderaler Staaten betrifft, sehen sogar die strengsten verfassungsrechtlichen Ordnungen wie das deutsche Grundgesetz oder die Verfassung der Vereinigten Staaten für die Annahme von Änderungen eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit vor.


Wieso aber ist das in der Europäischen Union anders?

Das Verfahren zur Überarbeitung der EU-Verträge auf der Grundlage des Konsenses aller Mitgliedstaaten wurde seit Langem als für die Legitimation des europäischen Integrationsprozesses unabdingbar dargestellt. Die Risiken, die sich aus dem Einsatz eines gegenseitigen Vetorechts ergeben, wurden indes häufig als „vermeintliches Problem“ abgetan, da sich das europäische Rechtssystem in 70 Jahren seiner Geschichte trotzdem weiterentwickeln konnte. Die Konsolidierung der Einstimmigkeitsregel erklärt sich also in erster Linie aus der Natur des europäischen Integrationsprozesses und seinen Entwicklungspotenzialen. Die Staaten wollten ein Vetorecht gegen jede vorgeschlagene inhaltliche Änderung des EU-Rechts behalten, gerade weil der Integrationsprozess im Gegensatz zu klassischen internationalen Organisationen in einen Großteil der nationalen Zuständigkeiten eingreifen und zur Schaffung einer hochintegrierten supranationalen Organisation mit weitreichenden (wenngleich begrenzten und widerrufbaren) Befugnissen führen konnte. Das Vetorecht sollte daher die föderalistischen Tendenzen des europäischen Integrationsprozesses eindämmen oder zumindest kontrollieren.

Es liegt auf der Hand, dass die einhellige Reform einer Organisation von 27 Mitgliedstaaten mit sehr unterschiedlichen Interessen und Visionen in Bezug auf die Zukunft der Union völlig unmöglich ist. Andererseits hat das Streben nach einem einstimmigen Konsens auf den Regierungskonferenzen der letzten dreißig Jahre dazu geführt, dass diese fast immer in faule Kompromisse und das Vorsehen von Schlupflöchern (wie Opt-out-Vereinbarungen, gesonderte Vereinbarungen und Parallelverfahren) mündeten, um alle Parteien zufriedenzustellen. Die Einberufung von immerhin fünf Regierungskonferenzen zwischen 1992 und 2007 ist kein Beweis dafür, dass die Europäische Union trotz Einstimmigkeitsprinzip reformierbar ist. Ganz im Gegenteil ist dies ein Beleg dafür, dass durch die Einstimmigkeit dauerhafte Reformen verhindert werden, dank derer die Union im Dienste ihrer Bürgerinnen und Bürger effizient funktionieren kann.

Wie bereits erwähnt, ist eine Änderung der Verträge nach dem Mehrheitsprinzip im derzeitigen EU-Rechtsrahmen unmöglich. Der Gerichtshof selbst hat in seiner ständigen Rechtsprechung bekräftigt, dass von dem in Artikel 48 EUV vorgesehenen Änderungsverfahren nicht abgewichen werden darf. Die Lösung kann folglich nicht in der Rechtsordnung der EU gefunden werden, sondern muss sich aus dem politischen Willen einer Gruppe von Mitgliedstaaten ergeben, eine politische Union anzustreben. Sie könnten sich zunächst auf das allgemeine Völkerrecht berufen, dem auch die Union als internationale Organisation unterliegt. Artikel 30 Absatz 4 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, das die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien aufeinanderfolgender Verträge über denselben Gegenstand regelt, könnte hier weiterhelfen. Wird ein multilateraler Vertrag ohne Zustimmung aller ursprünglichen Vertragsparteien aktualisiert, so ist vorgesehen, dass der spätere Vertrag in den Beziehungen zwischen den Staaten, die Vertragsparteien beider Verträge sind, Anwendung findet, während der frühere Vertrag in den Beziehungen zwischen den Vertragsstaaten des späteren Vertrags und den ihm nicht angehörenden Staaten Anwendung findet. Mit anderen Worten würde eine Änderung der EU-Verträge nach dem Mehrheitsprinzip zur Bildung von zwei Staatengruppen führen: den Unterzeichnern eines neuen Europa-Vertrags-2.0 und denjenigen Staaten, die an die herkömmlichen Europa-Verträge gebunden bleiben.

Bleibt die Schwierigkeit, das Funktionieren der beiden Unionen in einem Übergangszeitraum sicherzustellen. Theoretisch könnten die EU-Organe auf den bisherigen Erfahrungen mit der Arbeitsweise der Union mit variabler Geometrie aufbauen (in Bereichen wie Schengen, Wirtschafts- und Währungsunion, Zusammenarbeit im Bereich der Strafjustiz), um den beiden Unionen ein Zusammenleben auf längere oder kürzere Frist zu ermöglichen. Wenn eine politisch relevante Gruppe von Staaten beschließt, eine ehrgeizige Reform der EU-Verträge ohne die Bürde des Vetorechts der euroskeptischsten Regierungen einzuleiten, ist es unwahrscheinlich, dass einige Mitgliedstaaten beschließen, lange Zeit außerhalb der neuen Union zu bleiben. Die förmliche Unterstützung durch einige europäischen Organe, insbesondere das Parlament und die Kommission, würde die politische Legitimation dieses Prozesses stärken.

Eine Alternative wäre der Abschluss einer von den bestehenden EU-Verträgen getrennten politischen Vereinbarung zwischen Mitgliedstaaten, die neue Zuständigkeiten auf die europäische Ebene übertragen wollen, nach dem Vorbild des Vertrags über den Europäischen Stabilitätsmechanismus oder des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung. Ein solcher politischer Pakt könnte das Ziel verfolgen, neue gemeinsame Instrumente zu schaffen, die die Ausübung souveräner Befugnisse in Bereichen wie Steuer- und Verteidigungspolitik ermöglichen. Natürlich müssten dabei die politischen Organe der Union, insbesondere das Europäische Parlament und die Kommission, einbezogen werden. Die Regierungen sollten sich ebenfalls beteiligen, aber die Beschlussfassung nach dem Mehrheitsprinzip akzeptieren.

Welche Lösung auch immer auf der Grundlage der während des Prozesses zutage tretenden Bedingungen gewählt wird: die wichtigste Erkenntnis lautet, dass die Änderung der Verträge und die Überwindung der durch Artikel 48 EUV auferlegten Zwänge kein rechtliches, sondern ein politisches Problem sind. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass die Hypothese einer Spaltung aufgrund eines Änderungsvertrags oder eines separaten Vertrags, die jedenfalls mehrheitlich angenommen werden müssen, bereits auf der Konferenz zur Zukunft Europas zur Sprache kommt, zusammen mit dem politischen Willen einiger Mitgliedstaaten, in einigen Schlüsselbereichen europäische Souveränität aufzubauen. Nur so kann es gelingen, die Blockade durch jene Regierungen, die der zwischenstaatlichen Perspektive und der ausschließlichen Ausübung der politischen Souveränität auf nationaler Ebene verhaftet sind, zu überwinden
Mit europäischen Grüßen,
Heinrich Kümmerle
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